（原标题：放开放宽城市落户限制、消除性别等就业歧视！发改委发声，未来五年城镇化这样做）

7月12日，发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》(下称《方案》)。

该《方案》从加快农业转移人口市民化、优化城镇化空间布局和形态、推进新型城市建设、提升城市治理水平、推进城乡融合发展等方面，保障到2025年，实现全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小等主要目标。

“把人的城镇化放在最重要最核心的位置”

中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯曾公开表示，未来高质量城镇化的其中一个方面就是加快农业转移人口市民化，“推动实现市民化与城镇化同步，即农业转移人口在迁入城镇的同时就能够全面同等享受市民待遇。走高质量的新型城镇化之路，必须把人的城镇化放在最重要最核心的位置。”

此次《方案》指出，要坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，从户籍制度改革、基本公共服务、农业转移人口劳动技能素质、随迁子女基本公共教育、社保、农民工劳动权益保障、相关配套政策等方面，消除农业转移人口市民化的各种阻碍。

具体来看，《方案》表示，要全面放开放宽除个别超大城市外的落户限制，各城市因地制宜促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务——如全面取消城区常住人口300 万以下的城市落户限制、全面放宽城区常住人口300-500万的Ⅰ型大城市人口落户限制、鼓励城区常住人口500万以上的超大城市取消年度落户名额限制等。

在完善城镇基本公共服务提供机制方面，《方案》提出要建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，探索实施电子居住证；对于随迁子女教育和社保等民生问题，《方案》也有明确举措：以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，根据人口流动调整教师编制定额，加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给；稳步推进基本养老保险全国统筹，做实基本医疗保险市级统筹并推动省级统筹，逐步放开放宽居民在常住地或就业地参加社会保险的户籍限制。

中泰证券研究所政策组负责人、首席分析师杨畅认为，《方案》的亮点之一在于更加强调农业转移人口的劳动技能。《方案》指出，提高农业转移人口劳动技能素质，要聚焦用工矛盾突出的行业和新业态，持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训，同时探索通过社保卡为符合条件的农民工发放电子培训券等。

“该项政策措施有利于推进两个方面的进展，一方面是产业形态的不断变化导致的用工荒，加快推动农村转移人口适应需求的变化；另一方面有利于推动职业教育的发展，进一步推动职业教育整体产业体系的完善”，杨畅表示。

此外，《方案》也强调要强化农民工劳动权益保障，逐步消除性别、户籍、身份等各类影响平等就业的不合理限制或就业歧视，建立新就业形态劳动者劳动权益保障机制。

配套政策方面，中央财政和省级财政要分别对吸纳跨省域、跨市域农业转移人口落户多的地区给予支持。各级国土空间规划编制修订充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量，合理安排城镇新增建设用地规模。

有序培育现代化都市圈，推动超大特大城市瘦身健体

我国经济的区域格局总体上经历了“东中西”“城市群”“都市圈”等多种形态，发改委规划司相关负责人表示：“增强城市群和中心城市等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，符合我国资源环境条件和人口经济变动趋势。同时，应加大政策举措力度，促进人口经济在城市间合理分布，促进大中小城市和小城镇协调发展。”

对此，《方案》提出，首先要分类推动城市群发展。深入实施京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，积极推进成渝地区双城经济圈建设，实施长江中游、北部湾等城市群发展“十四五”实施方案，推动山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原等城市群发展，加强城市群对周边特殊类型地区发展的辐射带动。

其次是有序培育现代化都市圈。建立健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的同城化推进机制，提高都市圈交通运输连通性便利性，引导产业从中心至外围梯次分布、合理分工、链式配套，鼓励都市圈社保和落户积分互认。

杨畅认为，“城市群”更加强调城市之间的简单组合，而就目前发展实践来观察，核心城市跨出传统的行政区划限制，与毗邻地区形成功能互补的良性互动，从“都市圈”的整体角度，统筹规划、一体推进，更能适应当前区域经济发展的需求。

对于不同规模的城市，《方案》也提出了不同的任务措施。

超大特大城市要转变发展方式，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，有序疏解中心城区功能、设施以及过度集中的公共服务资源。

大中城市要提升功能品质。推动制造业差异化定位、规模化集群化发展，完善对外交通通道及设施，支持三级医院和高等学校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，提升城市生活品质。

小城市要增强发展活力。培育发展小城市特色优势产业，持续优化公共服务供给。支持资源枯竭城市因地制宜发展接续替代产业，加强民生保障和救助扶助。

同时推进以县城为重要载体的城镇化建设。选择一批条件好的县城重点发展，推进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能、县乡村功能衔接互补。分类引导小城镇发展，优化边境地区城镇布局。

人民城市人民建、人民城市为人民

2020 年末全国常住人口城镇化率达到63.89%，户籍人口城镇化率提高到45.4%；目前生活在城镇的人口已达到9亿多人，发改委规划司相关负责人指出，这一数字未来还将继续增加，因此，需要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，加快转变城市发展方式。

具体来看，建设新型城市：

一是增加普惠便捷公共服务供给。优化社区综合服务设施，打造城市一刻钟便民生活圈。

二是健全市政公用设施。优化公交地铁站点线网布局，完善“最后一公里”公共交通网络，完善停车设施体系，推进水电气热信等地下管网建设。

三是完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。

四是有序推进城市更新改造。重点在老城区推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造。

五是增强防灾减灾能力。构建公共卫生防控救治体系，加大内涝治理力度，推进管网更新改造和地下管廊建设。

六是增强创新创业能力。强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能，促进创新型应用型技能型人才成长、集聚和发挥作用，优化营商环境。

七是推进智慧化改造。推行城市数据一网通用、城市运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享。

八是加强生态修复和环境保护。提升生态系统质量和稳定性，积极治理水、大气、生活垃圾、危险废弃物等污染，推进生产生活低碳化。

九是推动历史文化传承和人文城市建设。保护延续城市历史文脉，推动文化旅游融合发展。

城市治理体系、治理能力现代化

“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”，发改委指出，对此，《方案》提出五方面的任务举措：

一是优化城市空间格局和建筑风貌。划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，根据水资源承载能力优化城市空间布局、产业结构和人口规模，优化居住、工业、商业、交通、生态等功能空间布局，加强城市风貌塑造和管控。

二是提高建设用地利用效率。实行增量安排与消化存量挂钩，严格控制新增建设用地规模，推动低效用地再开发。推进“标准地”出让改革，推动不同产业用地类型合理转换。推广以公共交通为导向的开发(TOD)模式，打造站城融合综合体。

三是提高街道社区治理服务水平。坚持党对基层治理的全面领导，完善网格化管理服务，推进社区服务标准化，加强社会工作专业人才队伍建设，到2025年每万城镇常住人口基本实现拥有社区工作者18人，提高物业服务覆盖率。

四是健全社会矛盾综合治理机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，推进社会治安防控体系建设。

五是优化行政资源配置和区划设置。科学配备、动态调整人员编制，优先满足社会管理、公共服务等领域用编需求。严格控制撤县建市设区，完善镇和街道设置标准。

六是健全投融资机制。夯实企业投资主体地位，放宽放活社会投资，优化财政资金支出结构，推动政府投资聚焦市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域、公益性项目。引导社会资金参与城市开发建设运营。防范化解城市债务风险。

城乡发展新阶段，第二轮土地承包到期后再延30年

“在新发展阶段里面，城乡的发展阶段就是进入一个城乡融合的阶段，改变从我们过去单向的快速城市化发展阶段进到城乡融合阶段……城乡融合形态的出现实际上是整个中国城乡空间上，未来一定要注意到的发展归宿”，中国人民大学经济学院教授、党委书记兼院长刘守英此前表示。

发改委数据显示，即使我国基本实现城镇化，也仍将有4亿左右人口生活在农村，因此，必须健全城乡融合发展体制机制和政策体系，坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。

对此，《方案》首先明确，要稳步推进农村土地制度改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度。

其次要开拓乡村建设多元化融资渠道。鼓励各级财政和开发性政策性金融机构支持城乡融合发展，逐步提高地方土地出让收益用于农业农村比例。

同时，还要引导城市人才入乡发展、推进城乡一体规划设计、强化基本公共服务供给县乡村统筹、促进城乡产业协同发展、多渠道增加农民收入等。

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