（原标题：村镇银行何以至此？）

文/洪偌馨

曾经以「破局者」姿态出现的村镇银行，不仅代表着监管部门下沉金融服务的决心，更是银行体制革新的一次大胆尝试。

原本监管希望通过政策的开放和机制的创新让金融服务进一步下沉，更重要的是，推动各大商业银行更多地参与到县域经济的服务中，用现代化的银行管理机制来发展农村金融。但目前来看，显然已经偏离了这个目标。

目前，河南和安徽两地6家村镇银行「取款难」的事件仍在持续发酵，就已披露的信息来看，此次事件并非单纯的银行管理和经营问题，而是源于内控缺失，甚至违法犯罪。再加上互联网存款业务扩大了波及面，导致情况变得更为复杂。

一时间，全国1600多家村镇银行都被蒙上阴影。毫不夸张地说，这应该是他们发展16年以来，最严峻的一场考验。

令人感叹的是，这个坐享政策和时代红利、手握市场和资本资源的银行业机构何以至此？农村金融、普惠金融真的是无药可解，还是方式不对？这是一个值得深度复盘和反思的问题。

1. 带着光环而来

2006年末，门禁森严的银行业被一纸文件叩开了大门。

银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（下称《意见》），提出在湖北、四川、吉林等6个省（区）的农村地区设立村镇银行试点。

在当时，这份文件最重要的突破在于两项放开：一是对所有社会资本放开，境内外银行资本、产业资本、民间资本都可以到农村地区投资、收购、新设银行业金融机构；二是对所有金融机构放开。

并且，大大降低了设立一家银行的门槛，不仅调低了注册资本，还取消了营运资金的限制。在县（市）和乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本分别不得低于人民币300万元、100万元。

对比后来的民营银行，尽管文件中没有提及注册资本门槛，但从实际设立的情况来看，基本不低于10亿元。同时，对于投资入股的民营企业也有诸多要求，例如，最近3个会计年度需连续盈利、年终分配后净资产达到总资产30%以上等。

不仅如此，在村镇银行的各项监管指标上，例如，存款准备金率、利率、支付清算等均做了相应调整。诸如村镇银行的存款准备金率是比照当地农村信用社11%左右的标准执行。

现在来看，诞生于十多年前的村镇银行无疑是一个极为大胆的创新。它不仅打开了一道民资和外资低门槛进入中国银行业市场的大门，更在机制和模式上做了诸多重要的突破和尝试。

在短暂的三年试点之后，村镇银行便被动地被推上了发展的快车道。

根据银监会于2009年7月23日发布《新型农村金融机构2009年~2011年总体工作安排》，三年内将在全国设立1293家新型农村金融机构。其中，村镇银行占到了1027家。

在监管政策的大力推动之下，村镇银行很快便迎来了一轮「开业潮」。根据银监会网站数据，仅2010年，全国新增村镇银行就有201家，超过2007~2009年三年的总和。

而从村镇银行的股东结构来看，不少国有大行、股份行、城商行、农商行等皆有布局，参与的民营企业更是不在少数。更值得一提的是，还有不少外资机构在村镇银行的推动和发展过程中扮演了重要的角色。

例如，西班牙桑坦德银行。它在2011年与建行签署了在中国设立合资公司协议，计划三年内在中国开设100家乡镇银行。

同一年，中国银行与淡马锡下属的富登金融控股公司也宣布成立合资公司，开始在中国批量设立村镇银行。

随后不久，汇丰银行、澳洲联邦银行、德国复兴信贷银行等外资机构也先后入局，参与设立了不少村镇银行。

2. 困于管理瓶颈

凭借着前所未有的政策优势、以及各路资本的大力支持，村镇银行理应有个不错的开局。

但没曾想，这个新兴机构刚刚起步便遇到了发展困境：一方面，以当时一家一家审批的设立速度很难完成「三年计划」；另一方面，如何管理规模化落地后的村镇银行成了一个大问题。

早在2010年底，两份关于村镇银行的「报告」送到了银监会的案头，一份来自建行、一份来自中行。而这两份报告则不约而同地提出了「批量化」发展村镇银行的思路。

因为从调研的情况来看，一家一家成立村镇银行不仅速度慢，并且难以形成集约化、规模化的效应。因为单家村镇银行看似设立门槛低，但实则成本却并不低，「麻雀虽小、五脏俱全」，符合标准的人员配备加上IT系统就要数百万上千万。

但不管是建行提出的「控股公司」模式，还是中行方案里的「管理总部」概念，都涉及银行股权上的重大突破，所以在报送给国务院后便被搁置了。

从股权层面来说，如果是一般公司性质，中外合资的持股比例可各占50%，但银行较为它特殊，外资银行持股最高只能20%，外资非银行机构就更少了，例如，淡马锡与中行合作设立村镇银行，前者在每家村镇银行的持股比例最高只能10%。

批量化设立村镇银行的议题一直在监管部门的讨论和推进当中，期间也提出过如「子银行」的模式——2011年，当时的银监会曾下发过一份《商业银行村镇银行子银行管理暂行办法》的征求意见稿，但这个方案提出后却没有了下文。

根据当时的方案，村镇银行子银行为持有限牌照的商业银行，拥有发起设立村镇银行、吸收同业存款和对公存款、发行金融债券、从事同业拆借等功能。并且，子银行牌照还可代理村镇银行设立统一的电子银行渠道，集中加入银联网络，统一申请并管理银行卡品牌等。

无法批量发展，管理成本过高，国有大行和股份行的热情慢慢开始消退。从主发起机构来看，城市商业银行、农村商业银行和农村合作银行这三类地方性金融机构占据了绝大多数席位。

截至2017年末，全国共有村镇银行1601家，有294家银行机构作为主发起人。其中，中行、建行等五大国有商业银行共发起村镇银行139家，浦发银行、民生银行等6家股份制银行共发起村镇银行70家。

彼时的矛盾已然非常突出：有管理能力的大银行动力不足，有动力的小银行管理能力又不够。

这中间还有一个重要的背景，相较于已经有一定网点规模和覆盖范围的股份行、国有大行等，城商行、农商行跨区设立分支机构一直受到较为严格的管控。因此，设立村镇银行变相成为了这些中小银行实现跨区布局的一个新渠道。

然而，中小银行发起设立时，股东往往比较分散，民资参与较多，内部极易产生管理纷争，陷入发展僵局。再加上，村镇银行往往设立在经济不太发达的地区，远超出了很多发起行的管理半径。

只管生不管养，这成为一大批村镇银行的通病，也为后来的种种问题埋下了隐患。

例如，此次河南4家村镇银行事件，根据官方通报，正是因为其股东——河南新财富集团通过内外勾结、利用第三方平台以及资金掮客等吸收公众资金。一家银行管理混乱至此，令人咋舌。

为了优化村镇银行的管理问题，2018年1月，银保监会终于下发文件宣布，开展投资管理型村镇银行试点，即单个法人可在不超过5县域设立机构。这一方式间接实现了批量化开设村镇银行的目的，从做法来看，有点类似此前中行提到的「管理总部」模式。

根据银保监会的说明，「是以投资管理行为载体，对所投资的村镇银行实施股权管理集中、运营支持集中、信息科技等中后台服务集中，以此提升所投资村镇银行整体的可持续经营能力、抵御风险能力和服务能力。」

尽管在政策上取得了久违的突破，但大家的热情早已被拖至冰点。

3. 翻不过的高山

2018年前后，村镇银行迎来了转折性的大收缩。包括建行、国开行、澳联邦等几家村镇银行最早期的「探路者」陆续开始批量转让股份，逐渐退出了村镇银行的舞台。

从数据来看，2018年末时，国内共组建村镇银行1621家，到2021年末这个数字是1649家（已开业）。三年不足30家，这是自村镇银行出现以来扩张最慢的几年，疲态尽显。

从经营思路来看，村镇银行除了体量和规模更小之外，与一般的商业银行并无二致。但由于网点稀少、人手有限且品牌知名度较低的情况下，展业和扩张的难度都非常大。

尽管一路发展都是在政策的大力扶持和引导之下，但缺乏市场化根基的村镇银行一直未能走出一条可持续的商业路径。管理难、发展难、盈利难也成为了它成长过程中最大的桎梏。

当然，这其中也有特例。

中国银行旗下的中银富登是目前国内机构数量最多的村镇银行集团，截至2021年末，共控股124家村镇银行，下设185家支行，资产总额983.17亿元，去年实现净利润9.90亿元。

国信证券分析师王剑在近日的一份报告中测算了一组数据，他统计了206家银行2021年数据，ROA>1%的银行仅28家，占比14%。由此可见，中银富登作为一家村镇银行，其1%的ROA放在整个银行业里都是处于上位圈。

不仅如此，从资产质量来看，中银富登的成绩也相当优异。截至去年末，其不良贷款率1.30%，不良贷款拨备覆盖率261.78%，这个表现也优于不少中大型银行。

由此可见，决定银行成功与否的并不是规模大小、所在区域，而是管理和经营的方式。村镇银行的困境不全在于它的出身，相反，它从诞生至今获得了不少政策红利。

以中银富登的经验来看，它以投资管理公司的模式推进了村镇银行的股权整合，实现了集约化作业和专业化管理。即通过在机制上的突破，以及对科技的应用证明了「下沉」市场同样可以走出一条可持续的发展之路。

但可惜的是，绝大部分的村镇银行都没有翻过那座盈利与发展的「高山」。

4. 联合存款旋涡

监管也意识到了这个问题，在2020年的最后一天发布了《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》(以下简称《通知》)，开始着力推进村镇银行的风险处置和改革重组。

但情况远比想象中复杂。

前几年，借由互联网联合存款的东风，村镇银行的辐射面已经远远超出了自身可覆盖的范围。这也是此次「提现难」事件中暴露的另一个问题，涉事的村镇银行曾与多家互联网平台合作开展互联网存款业务。

根据涉事村镇银行的科技服务商，君正智达（深圳）科技发展有限公司向相关部门递交书面报告称，仅四家村镇银行在各大互联网平台的存续互联网存款规模已上百亿、涉及百万人。

目前，包括度小满、天星金融（原小米金融）等在内的涉事平台并未对此事做出正面回应。

一直以来，互联网平台都以第三方的角色出现。此次在联合存款业务上，他们需要承担多少责任，有待监管后续的进一步认定。但可以确定的是，这些平台在准入标准、尽职调查、内控管理上存在不小的漏洞。

据了解，大部分互联网平台与银行的联合存款业务，并非按导流人头收费，而是根据存款规模分润。严格来说，这已经脱离了第三方平台的定位，在某种程度成为了银行吸纳存款的分支机构。

这也是互联网存款业务出现后不久便被监管叫停的原因之一，它让银行的经营陷入了失控的状态。更重要的是，以村镇银行这样的管理和经营能力，何以能承受动辄年化收益4%以上的产品，这还不包括给中间各方的中介费和服务费。

根据监管部门的最新表态，银保监会和人民银行已经责令地方监管局展开调查、稳妥处理。但此事所引发的负面影响恐怕短期内难以消散，对于上千家村镇银行来说，未来很长一段时间可能都要面对用户的「信任」危机。

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